Handhaving
binnen de Wet werk en bijstand: ook over de grens
(Sociaal Bestek maart 2004)
Sinds 1 januari 2004 worden
gemeenten bij de uitvoering van onderzoeken in het buitenland
ondersteund door het Internationaal Bureau Fraude-informatie (IBF) in
Arnhem. Het IBF fungeert als centraal coördinatiepunt voor de
uitwisseling van gegevens tussen gemeenten en buitenlandse instanties.
Deze gegevensuitwisseling is noodzakelijk voor het doen van onderzoek
over de grens. Dit zorgt in de praktijk voor de nodige vraagtekens. De
vragen liggen voor de hand. Waarom zou ik eigenlijk? Waar moet ik zijn?
Welke gegevens kan ik krijgen? Hoe kan ik beslag leggen in het
buitenland? Welke kosten zijn hiermee gemoeid? Voor veel gemeenten
kunnen deze vragen reden zijn om, ondanks een vermoeden van fraude, geen
verder onderzoek in te stellen. Begrijpelijk? Misschien wel. Terecht?
Zeker niet. Temeer niet daar er een antwoord bestaat op deze vragen.
Waarom
zou ik eigenlijk?
Met de inwerkingtreding van de Wet
werk en bijstand (WWB) met ingang van 1 januari 2004
zijn gemeenten financieel verantwoordelijk geworden voor de
bijstandsverlening. Zij ontvangen hiertoe een vast budget van Rijk dat
bestaat uit een inkomensdeel en een werkdeel. Een overschot op het
inkomensdeel mag vrij worden besteed. Geld overhouden op het
bijstandsbudget kan onder meer worden bereikt door een effectieve
fraudebestrijding. Hiermee heeft de handhaving van de regelgeving door
gemeenten een belangrijke impuls gekregen.
Een bijstandsuitkering is niet
exporteerbaar naar het buitenland. Het is dan ook verklaarbaar dat
gemeenten bij de controle en verificatie van gegevens niet meteen denken
aan controles in het buitenland. Dit neemt niet weg dat sprake kan zijn
van “grensoverschrijdende bijstandsfraude” wanneer de bijstandscliënt
geen melding maakt van inkomen of vermogen dat zich in het buitenland
bevindt.
Juridisch gezien maakt het voor de
toepassing van de middelentoets van de WWB geen verschil of middelen
zich binnen of buiten Nederland bevinden. Wanneer een
bijstandsgerechtigde bijvoorbeeld een woning bezit in het buitenland dan
geldt als uitgangspunt dat dit vermogen altijd te gelde kan worden
gemaakt. Het argument als zou de woning in het buitenland dienen als
oudedagsvoorziening vindt binnen de WWB geen grondslag. Deze
uitzondering geldt voor geen enkele vorm van vermogen, binnen of buiten
Nederland. Een ander veel gehoord argument is dat in de buitenlandse
woning familie woonachtig zou zijn. Dit kan weliswaar een lagere
marktwaarde van de woning tot gevolg hebben, dit maakt de woning niet
minder “verkoopbaar”. Ook in dat geval dient de woning in het
buitenland bij de vermogensvaststelling te worden betrokken. Of de
belanghebbende de woning daadwerkelijk verkoopt is daarbij niet
relevant.
In de pilot Project Vermogen
Buitenland is gedurende bijna 3 jaar onderzoek gedaan naar mogelijk
verzwegen Vermogen in Turkije en Marokko. Hiertoe heeft de gemeente Den
Bosch op verzoek van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
de buitenlandse onderzoeken vanuit Nederland gecoördineerd. Tot op
heden is in 500 onderzoeken voor € 1,7 mln. aan bijstandsfraude
geconstateerd. Het gemiddelde geconstateerde fraudebedrag per onderzoek
bedraagt hiermee € 3.400,-. Ter vergelijking: in 2002 werd met 44.000
binnenlandse onderzoeken in totaal € 107 mln. aan bijstandsfraude
opgespoord. Dit betekent een gemiddeld geconstateerd fraudebedrag van
€ 2.400,-.
In absolute cijfers mogen de resultaten van grensoverschrijdend
onderzoek weliswaar niet hoog zijn, per onderzoek is de gemiddelde
opbrengst aanzienlijk hoger dan het gemiddelde bedrag dat binnen
Nederland wordt opgespoord.
Waar
moet ik zijn?
In 2002 heeft het kabinet zich
uitgesproken voor een verbetering van de internationale samenwerking op
het gebied van fraudebestrijding in de sociale zekerheid. Dit heeft
onder meer geleid tot de instelling van een centraal coördinatiepunt
voor de uitwisseling van gegevens met het buitenland bij het
Internationaal Bureau Fraude-informatie (IBF) in Arnhem. Het IBF
verricht deze taak reeds geruime tijd voor het Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen (UWV). In de loop van 2003 zijn de taken van
Bureau Buitenland Den Bosch aan het IBF overgedragen. Vanaf 1 januari
2004 kunnen gemeenten hun aanvragen voor onderzoek in het buitenland
indienen bij het IBF. Dit beoordeelt de onderzoeksaanvraag en leidt deze
door naar de Nederlandse vertegenwoordiging of een buitenlandse
zusterorganisatie in het betreffende land. Onderzoeksmedewerkers aldaar
verrichten het feitelijke onderzoek in registers, bij instanties,
bekijken zonodig het onroerend goed en zorgen desgewenst voor een
taxatie.
Welke
gegevens kan ik krijgen?
De eerste verantwoordelijkheid voor
het verstrekken van gegevens over inkomen of vermogen ligt bij de
uitkeringsgerechtigde. Deze is op grond van de WWB verplicht
burgemeester en wethouders (b&w) te informeren over al hetgeen dat
van belang is voor de bijstand. Wanneer de bijstandscliënt
(verwijtbaar) niet voldoet aan een verzoek tot het verstrekken van
informatie dan kunnen b&w het recht op bijstand opschorten. Deze
opschorting kan uiteindelijk resulteren in de beëindiging van de
bijstand. Hiermee hebben burgemeester en wethouders een doeltreffend
instrument in handen om, daar waar een concrete aanwijzing bestaat van
verzwegen inkomen of vermogen in het buitenland, de belanghebbende te
dwingen hierover voldoende informatie te verstrekken. Wordt de
informatie niet verstrekt dan kan de bijstand worden beëindigd. In
gevallen waarin er slechts een vermoeden bestaat van verzwegen middelen
in het buitenland ligt nader onderzoek voor de hand. Hiervoor komt in
twee richtingen gegevensverkeer op gang. De gemeente verstrekt cliëntgegevens
aan de buitenlandse instantie. De buitenlandse instantie verstrekt
vervolgens gegevens over inkomen en vermogen aan de gemeente.
De
verstrekking van persoonsgegevens door de gemeente wordt beheerst door
de bepalingen van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) en de WWB.
De Wbp maakt deze vorm van gegevensverkeer mogelijk, mits de
gegevensverstrekking een gerechtvaardigd belang dient en verband houdt
met de uitoefening van een publiekrechtelijke taak. De uitvoering van de
WWB door de gemeente wordt beschouwd als zo ’n publiekrechtelijke taak
terwijl de bestrijding van fraude kan worden gezien als een
gerechtvaardigd belang.
De
WWB, die ten opzichte van de Wbp geldt als een bijzondere wet, gaat in
beginsel uit van een geheimhoudingsplicht voor eenieder die bij de
uitvoering van de wet bekend wordt met persoonsgegevens. Wanneer het
verstrekken van persoonsgegevens echter noodzakelijk is voor de
uitvoering van de wet, bijvoorbeeld in verband met verificatie, dan
levert dit een uitzondering op de geheimhoudingsplicht op.
In hoeverre de gegevens
daadwerkelijk door de buitenlandse instantie worden verstrekt is sterk
afhankelijk van de te raadplegen bron. Als het gaat om onderzoek in het
buitenland dan bestaat er een belangrijk verschil tussen openbare en
niet-openbare bronnen. Informatie uit openbare bronnen (zoals
bijvoorbeeld de kadasters en kamers van koophandel) kan veelal zonder
veel problemen worden verkregen. In de regel heeft deze informatie
betrekking op vermogen in de vorm van onroerend goed. Informatie over
andere vormen van vermogen, zoals bijvoorbeeld banksaldi, is niet
openbaar. Informatie over inkomen uit arbeid of een uitkering in het
buitenland is in beginsel niet openbaar. Het is afhankelijk van het
bestaan van verdragsrechtelijke afspraken met het betreffende land in
hoeverre gegevens over inkomen toch kunnen worden verkregen.
Los van de vraag of een bron wel of
niet openbaar is spelen verdragsrechtelijke afspraken met het
betreffende land een rol. Nu is het ontbreken van een
verdragsrechtelijke afspraak op zichzelf geen belemmering voor het doen
van onderzoek in openbare bronnen. Als de autoriteiten van het
betreffende land echter toch hun medewerking weigeren dan wordt het
ontbreken van een verdrag vaak opgevoerd als argument. Voor onderzoeken
in niet-openbare bronnen is het bestaan van verdragsrechtelijke
afspraken veelal doorslaggevend omdat hierin kan worden bepaald dat
informatie uit bronnen die niet openbaar zijn in het belang van de
bestrijding van fraude toch worden uitgewisseld.
Verder bestaat er een belangrijk
verschil tussen gegevensuitwisseling met landen binnen de Europese Unie
of daarbuiten. Binnen de EU bestaat op grond van de Europese
privacyrichtlijn van 1995 een vrij verkeer van persoonsgegevens. Ook
hier geldt dat dit gegevensverkeer moet plaatsvinden in verband met het
hierboven genoemde publieke belang.
Inmiddels hebben alle EU-landen hun
privacywetgeving in overeenstemming gebracht met deze Europese
privacyrichtlijn. In Nederland is de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp)
hiervan de uitwerking.
De conclusie is dat er voor
gemeenten geen belemmering bestaat voor de verstrekking van
persoonsgegevens aan een buitenlandse instantie, mits deze verstrekking
noodzakelijk is voor de uitvoering van de Wet werk en bijstand. Of de
gevraagde gegevens daadwerkelijk worden verkregen is afhankelijk van de
medewerking van het betreffende land, de openbaarheid van een bron en
het bestaan van eventuele verdragsrechtelijke afspraken. Momenteel
worden door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met
enkele prioritaire landen afspraken gemaakt over de uitwisseling van
gegevens over inkomen. Zowel met Engeland als Duitsland zijn afspraken
in de maak gericht op de structurele uitwisseling van gegevens over loon
en uitkering in verband met de bestrijding van sociale zekerheidsfraude.
Hoe
kan ik beslag leggen in het buitenland?
Wanneer in het buitenland onroerend
goed met een substantiële waarde wordt aangetroffen, en er is sprake
van bijstandsfraude, dan kan het lonend zijn om de vordering te verhalen
op het onroerend goed door middel van beslag. Het is sterk afhankelijk
van de wetgeving in het betreffende land, op welke wijze deze
beslagprocedure verloopt. Allereerst dient in het betreffende land
conservatoir beslag te worden gelegd, om te voorkomen dat bezittingen
worden vervreemd. Dit levert zelden problemen op.
In de meeste Europese landen kan een
beschikking van een Nederlandse rechter vervolgens worden voorgelegd aan
de buitenlandse rechter. De buitenlandse rechter kan aan de Nederlandse
beschikking executoriale werking toekennen, waarmee het leggen van
beslag mogelijk wordt.
Bureau Buitenland in Den Bosch heeft
in eerdergenoemde pilot enkele succesvolle beslagprocedures gevoerd in
Turkije. Het opvallende hierbij was dat in Turkije opnieuw een
bodemprocedure moest worden gestart bij de Turkse rechter. Dit bleek een
tijdrovende zaak. Niettemin zijn alle beslagprocedures in Turkije
succesvol afgerond. Wat betreft Marokko wordt momenteel onderzocht op
welke wijze aldaar beslag kan worden gelegd op bezittingen. Ook wat
betreft de Nederlandse Antillen en Suriname zullen de mogelijkheden van
beslag in de loop van 2004 duidelijk worden.
Het IBF begeleidt en adviseert bij
(conservatoir) beslagprocedures en kan de gemeente in contact brengen
met een beëdigd vertaalbureau, alsmede met een advocaat ter plaatse.
Welke
kosten zijn hiermee gemoeid?
Dit is een vraag die vanaf 1 januari
2004 steeds vaker gesteld zal gaan worden. De kostenbaten afweging is,
gelet op de financiële verantwoordelijkheid van de gemeente, legitiem.
Ook daarover is goed nieuws te melden. De verificatieonderzoeken brengen
voor de gemeenten nauwelijks kosten met zich mee. De diensten van het
Internationaal Bureau Fraude-informatie worden gefinancierd door het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Vanaf het moment dat de
gemeente overgaat tot het leggen van beslag zijn de kosten voor rekening
van de gemeente. Deze kosten houden vooral verband met vertalingen en
(verplichte) juridische bijstand in het betreffende land en kunnen in
bepaalde gevallen behoorlijk oplopen. Als de beslagprocedure succesvol
verloop dan kunnen deze kosten
meestal worden verhaald via het onroerend goed.
Handreiking buitenlandse onderzoeken
Het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid heeft voor gemeenten de handreiking Onderzoek
en verificatie in het buitenland vervaardigd. Deze is in december
2003 aan alle gemeenten verzonden. In deze handreiking worden de
hierboven gegeven antwoorden nog uitgebreider toegelicht. Tevens wordt
hierin beschreven op welke wijze een onderzoeksaanvraag bij het IBF kan
worden ingediend en op welke wijze moet worden omgegaan met de
resultaten uit een onderzoek over de grens.
Al met al is er genoeg reden om werk
te maken van grensoverschrijdende bijstandsfraude.
Tenzij de bestrijding van fraude in
het geheel geen prioriteit krijgt. Want die vrijheid hebben burgemeester
en wethouders. Dan werpt de vraag zich op of financiële kansen onbenut
worden gelaten. Die vraag zal door de gemeente zelf moeten worden
beantwoord.
René van der Aa
